原標(biāo)題：低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架及其在國家風(fēng)險管理中的作用

　　近年來,，債務(wù)可持續(xù)性框架分析在國家風(fēng)險研究與管理領(lǐng)域得到了更多的重視，部分研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)將其作為評估低收入國家債務(wù),、經(jīng)濟(jì)或整體風(fēng)險水平的主要依據(jù)。相關(guān)機(jī)構(gòu)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,，站在“中國視角”，在國家風(fēng)險管理中合理利用這一分析框架,，更好地為我國提升開放型經(jīng)濟(jì)水平服務(wù),。

　　低收入國家債務(wù)可持續(xù)性評估框架簡述

　　2005年4月，國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行共同創(chuàng)立了“低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架(簡稱DSF),，并在債務(wù)分析和對一國的援助貸款操作中加以應(yīng)用,。2006年、2009年和2012年,，IMF對DSF進(jìn)行了梳理與調(diào)整,，并評估了該框架在多邊債務(wù)減免計劃(Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI)下的實(shí)際作用,。其中,，2009年的梳理集中于討論增強(qiáng)DSF操作的靈活性;2012年的調(diào)整主要著眼于DSF能否適應(yīng)低收入國家環(huán)境變化等問題，同時不再討論DSF是否有實(shí)際作用的議題,，轉(zhuǎn)而更多地討論技術(shù)細(xì)節(jié)，如,，考慮外匯流入較多國家的實(shí)際情況,，調(diào)整計算權(quán)重;加大包括或有債務(wù)在內(nèi)的對公共債務(wù)和財政失衡問題的分析;增加債務(wù)風(fēng)險評級以彌補(bǔ)外部公共債務(wù)、國內(nèi)公共債務(wù)以及私人外部債務(wù)分析的不足;當(dāng)一國陷入債務(wù)危機(jī)時,，考慮該國政治與經(jīng)濟(jì)狀況的特殊之處;發(fā)揮債務(wù)可持續(xù)分析方法(Debt Sustainability Analyses,，DSA)的作用，尤其是對投資拉動型經(jīng)濟(jì)體的應(yīng)用,。

　　(一)債務(wù)可持續(xù)性框架的目標(biāo)

　　DSF的主要目標(biāo)如下：1.指導(dǎo)債務(wù)國與債權(quán)國的借貸活動,，在充分考慮低收入國家宏觀經(jīng)濟(jì)增長前景的情況下，使低收入國家的借貸行為與其現(xiàn)實(shí)融資需求和未來償債能力相適應(yīng),，增強(qiáng)債務(wù)國再融資和債務(wù)管理的能力,。2.為債權(quán)國提供指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以確保貸款與債務(wù)國的發(fā)展目標(biāo)與長期債務(wù)可持續(xù)能力相一致,。3.增強(qiáng)世界銀行與國際貨幣基金組織的債務(wù)評估能力及政策建議的有效性,，幫助債務(wù)國抵御可能發(fā)生的潛在債務(wù)危機(jī)并盡早采取預(yù)防措施，防止其陷入債務(wù)惡性循環(huán)的困境,。

　　(二)債務(wù)可持續(xù)性框架的主要內(nèi)容

　　1.債務(wù)可持續(xù)性評估

　　債務(wù)可持續(xù)性評估主要分析的是外部債務(wù)(尤其是外部公共債務(wù))水平,。首先，建立一系列債務(wù)指標(biāo),，包括外債總額現(xiàn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比率,、外債總額現(xiàn)值占出口收匯的比率,、外債總額現(xiàn)值占財政收入的比率，當(dāng)年償債額占出口收匯的比率以及當(dāng)年償債額占財政收入的比率,。其次,，建立指導(dǎo)性債務(wù)衡量指標(biāo)，每一指標(biāo)的高低依賴于債務(wù)國的政策和制度水平,，該水平通過世界銀行的國家政策及制度評估指標(biāo)(Country Policy and Institutional Assessment,，CPIA，亦稱政策執(zhí)行力指標(biāo))體現(xiàn)出來,。再次,，確定債務(wù)國所屬的CPIA類別(即國家政策及制度評估能力屬于“強(qiáng)、中,、弱”);第四,，代入已知的各項數(shù)據(jù)計算債務(wù)指標(biāo)，將計算結(jié)果與債務(wù)國所屬CPIA類別的“門檻值”進(jìn)行比較,，并對這些指標(biāo)進(jìn)行具體分析,。

　　最后，根據(jù)債務(wù)可持續(xù)性評估的結(jié)果,，結(jié)合債務(wù)可持續(xù)性分析(主要是壓力測試),，可以得出一國的外部債務(wù)風(fēng)險水平(詳見表3)。需要指出的是,，在評估整體債務(wù)風(fēng)險的同時,，還需要對上述債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行具體分析，以客觀反映一國債務(wù)狀況,。

　　可以看到,，除后續(xù)數(shù)據(jù)整理、現(xiàn)值計算等步驟之外,，較為關(guān)鍵的問題是如何確定債務(wù)國所屬的CPIA類別,，并與之相對應(yīng)的門檻值進(jìn)行比較。2013年,，國際貨幣基金組織與世界銀行對CPIA進(jìn)行了調(diào)整,，即當(dāng)年償債額/財政收入比率的門檻值有所降低。世界銀行每隔一年或兩年將發(fā)布新的國際開發(fā)協(xié)會資源配置指數(shù)(IDA Resource Allocation Index,，簡稱IRAI),，該指數(shù)主要從宏觀經(jīng)濟(jì)管理、結(jié)構(gòu)化政策,、社會發(fā)展政策,、公共部門管理四大部分進(jìn)行評估。根據(jù)IRAI得分值對應(yīng)的區(qū)間,，可以確定債務(wù)國所屬的CPIA類別,。

　　2.債務(wù)可持續(xù)性分析(DSA)

　　除債務(wù)可持續(xù)性評估之外,，DSF還包含債務(wù)可持續(xù)性分析(Debt Sustainability Analysis，簡稱DSA),。DSA主要考察在現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策下一個國家或政府是否能夠維持其債務(wù)水平而不出現(xiàn)違約的風(fēng)險——通過預(yù)測一國未來20年的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平,，采取壓力測試和預(yù)測的方法研究外部風(fēng)險以及本國經(jīng)濟(jì)政策變動帶來的沖擊，并根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)制度的有效性評估發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性,，最終提出整體性貸款策略以及防范債務(wù)危機(jī)的措施,。就具體內(nèi)容而言，其主要研究“兩個可持續(xù)性”：一是公共債務(wù)的可持續(xù)性,，二是對外債務(wù)(特別是中長期外債)的可持續(xù)性,。研究步驟如下：首先，根據(jù)一國各宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)測值來估計負(fù)債率等債務(wù)指標(biāo)在未來數(shù)年內(nèi)的變化,，這些債務(wù)指標(biāo)要處于一個相對合理的區(qū)間內(nèi),，且不能有大幅的波動。其次,，對這些債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行敏感分析(即情景分析),，主要考察可能出現(xiàn)的各種負(fù)面情況，即假設(shè)某些宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變量(如經(jīng)濟(jì)增長率,、利率,、匯率、財政余額,、經(jīng)常賬戶余額等)出現(xiàn)變化是其對一國一段時間內(nèi)債務(wù)水平的影響,。

　　債務(wù)可持續(xù)性框架的優(yōu)點(diǎn)與不足

　　債務(wù)可持續(xù)性評估與分析已經(jīng)成為國際貨幣基金組織和世界銀行的主要分析方法，對低收入國家借入高成本資金起到了一定的抑制作用,，為低收入國家制定謹(jǐn)慎的借款戰(zhàn)略提供依據(jù)，并警示這些國家需要做好債務(wù)事前管理而不是事后處理,。目前,，對未獲債務(wù)減免的國家，國際貨幣基金組織已使用DSF來監(jiān)控各國的各項債務(wù)指標(biāo),，由此評價其是否有資格獲得債務(wù)減免,。國際開發(fā)協(xié)會(IDA)和非洲開發(fā)銀行(ADB)已利用DSF來分配無償援助資金，部分區(qū)域性金融組織也已同意采用債務(wù)可持續(xù)性框架,?？梢钥吹剑珼SF提供了分析一國債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其是外部債務(wù)負(fù)擔(dān)的相對有效的方法,，對評估一國政府的主權(quán)信用,、一國債務(wù)風(fēng)險水平及未來正常的對外償債能力具有積極作用。

　　另一方面,，DSF還存在一些不足,，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從框架指標(biāo)與測算方法來看,，以國家政策和制度評估指標(biāo)量化評定一國政府政策進(jìn)而判斷外債水平是否恰當(dāng)尚存爭議，債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)的測算與假設(shè)高度相關(guān),，設(shè)定者“專家小組”的主觀色彩會產(chǎn)生很大影響,。

　　二是從指標(biāo)和數(shù)據(jù)應(yīng)用來看，CPIA的判別標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)的可獲得性問題難以解決,。如前所述,，CPIA是債務(wù)可持續(xù)性評估的關(guān)鍵指標(biāo)，但其政策執(zhí)行力“強(qiáng),、中,、弱”門檻值的設(shè)定主要依據(jù)IMF和世界銀行自己的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上相對更多地體現(xiàn)了西方國家在國際經(jīng)濟(jì)金融舞臺上的利益所在,，并不能完全反映低收入國家債務(wù)可持續(xù)性評估的科學(xué)性,。國際貨幣基金組織和世界銀行是低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架的初創(chuàng)方和使用方，其同時也是低收入國家主要的多邊債權(quán)人,，難以科學(xué),、公正地對待低收入債務(wù)國。另一方面,，債務(wù)數(shù)據(jù)尤其是外債數(shù)據(jù)的可獲得性問題難以解決,，國際貨幣基金組織和世界銀行所提供的債務(wù)數(shù)據(jù)庫中許多數(shù)據(jù)欠缺，例如低收入國家和部分發(fā)展中國家未來幾年的外債現(xiàn)值就難以查到,。

　　三是從適度債務(wù)規(guī)模的角度來看,，DSF沒有考慮到債務(wù)增量對低收入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。按照低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架的設(shè)計,，債務(wù)增量會使得其債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大,，債務(wù)國的債務(wù)指標(biāo)可能會因此而惡化。但需要指出的是,，新借入的中長期外債只要“用在其應(yīng)該用的地方”,，就會促進(jìn)債務(wù)國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而增強(qiáng)債務(wù)國的未來償債能力和意愿,，形成潛在的良性循環(huán),。但是DSF更多地考慮債務(wù)水平的上限控制，而忽視了對適度債務(wù)理念的運(yùn)用,，這使得國際貨幣基金組織和世界銀行等機(jī)構(gòu)有可能做出不恰當(dāng)?shù)馁J款或資金援助決策,，并強(qiáng)迫受援國接受為實(shí)現(xiàn)這些決策而實(shí)施的強(qiáng)制性貨幣政策和財政政策。

　　債務(wù)可持續(xù)性評估框架在國家風(fēng)險管理中的應(yīng)用

　　(一)債務(wù)可持續(xù)性評估框架的積極作用

　　1.有助于評估發(fā)展中國家對外支付能力

　　對一國債務(wù)水平尤其是外債規(guī)模進(jìn)行分析是國家風(fēng)險管理與研究的主要內(nèi)容之一,，尤其是對于出口信用保險視角下的國家風(fēng)險,，更需要通過分析外債規(guī)模以評估一國政府的對外支付能力和主權(quán)信用的可信性。DSF為國家風(fēng)險管理與研究提供了新的評估視角與判斷標(biāo)準(zhǔn),，增強(qiáng)了外債分析的實(shí)用性和直觀性,。

　　2.有助于對低收入國家經(jīng)濟(jì)狀況做出預(yù)測與展望

　　大部分低收入國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,，內(nèi)生發(fā)展動力不足，經(jīng)濟(jì)增長在相當(dāng)程度上依賴國際金融機(jī)構(gòu)提供的免息貸款和優(yōu)惠貸款,，或部分國家或銀行提供的官方援助和商業(yè)貸款,。在對這些國家進(jìn)行國家風(fēng)險分析時，可以加大對外債指標(biāo)的分析力度,，重點(diǎn)通過對其債務(wù)可持續(xù)性的分析,，評估、展望其經(jīng)濟(jì)增長與復(fù)蘇趨勢和未來發(fā)展前景,。

　　(二)債務(wù)可持續(xù)性框架的應(yīng)用

　　鑒于數(shù)據(jù)與資料的可獲得性,，國家風(fēng)險管理與研究可以從以下幾個方面對DSF加以應(yīng)用：一是簡單參閱國際貨幣基金組織和世界銀行不定期發(fā)布的國家報告(Country Report)，直接獲取債務(wù)可持續(xù)性評估結(jié)果,，并將國家報告的內(nèi)容作為國家風(fēng)險評估的參考,。二是國家風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫資源和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)CPIA自行測算債務(wù)可持續(xù)性并對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行具體分析,，對于某些無法獲得的數(shù)據(jù)指標(biāo)可以用相似指標(biāo)代替,。三是將DSF尤其是其對外債的分析作為低收入國家及重債窮國國家風(fēng)險評估的重要內(nèi)容，強(qiáng)化分析的深度與廣度,。

　　需要注意的是,，DSF分析只是債務(wù)可持續(xù)性研究的方法之一，雖具有相當(dāng)程度的權(quán)威性和操作性,，但相關(guān)機(jī)構(gòu)在具體應(yīng)用中仍需要結(jié)合我國對外經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)際需要,，對他國實(shí)際國情具體分析，并保持國家風(fēng)險管理與研究的獨(dú)立性與客觀性,。此外,，可以加強(qiáng)與世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家的交流，探討債務(wù)可持續(xù)性框架的研究方法與基本思路,。(作者單位：中國社會科學(xué)院政府政策與公共管理系)