原標題：謹防農(nóng)民工落戶的“隱形門檻”
       推進有條件的農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)落戶是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大舉措，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨中央,、國務(wù)院高度重視有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會上就“十三五”規(guī)劃建議所做的說明中指出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度”,，李克強總理在多個場合要求加快推進“1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶”，“放寬城鎮(zhèn)落戶條件”,。近年來,，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《中華人民共和國經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等多個文件對“放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶門檻，促進農(nóng)民工市民化”進行了戰(zhàn)略部署,。然而,，從多地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革落實不甚理想,，各地農(nóng)民工落戶通道依然不暢,，玻璃門、旋轉(zhuǎn)門,、彈簧門等問題較大程度存在,，嚴重制約戶籍城鎮(zhèn)化率的提高,，落戶的“隱形門檻”突出,。

       多重“隱形門檻”導(dǎo)致農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)“有心無力”

       （一）一些大城市及外來人口密集地區(qū)實行的“積分落戶”制度以“指標分值+落戶指標”構(gòu)筑農(nóng)民工落戶的高門檻

       “積分落戶”起源于中山市小欖鎮(zhèn)，后來先后推廣到中山市,、廣東省以及全國的大城市和外來人口密集地區(qū),。截至目前，據(jù)不完全統(tǒng)計,，我國至少有30多個城市實行了“積分落戶”制度,。“積分落戶”制度把個人素質(zhì),、參加社保,、社會貢獻、住房,、納稅等幾十項指標作為農(nóng)民工落戶的準入條件,，表面上拓寬了原有落戶的單一渠道，但積分指標分值設(shè)置及戶口指標控制卻使真正的農(nóng)民工在這些城市落戶幾成“奢望”,。

       一是指標分值設(shè)置的人才指向,，使農(nóng)民工的積分難以與高學(xué)歷、高技術(shù)人才“比拼”,?！胺e分落戶”制度是在落戶指標控制下按照分值由高到低確定落戶人選，針對的是城市所有外來人口,，不僅包括從農(nóng)村流入的農(nóng)民工,，也包括大中專畢業(yè)生,、高技能人才。從設(shè)置指標的分值來看,，各地把人才作為最重要的評分指標,，高學(xué)歷、高技能人才所設(shè)分值遠遠高于一般農(nóng)民工,，使一般農(nóng)民工的積分難以與高學(xué)歷,、高技能人才“比拼”。如廣東省規(guī)定初中分值5分,，高中或中技,、中職分值15分，而本科及以上分值卻高達80分,，高學(xué)歷與一般學(xué)歷巨大分值差使學(xué)歷不占優(yōu)勢的農(nóng)民工幾乎被排斥在落戶之外,。

       二是指標控制的“安全閥”功能，使城市有條件將一般農(nóng)民工“二次”排除,?！胺e分落戶”制度是一種“指標控制+門檻積分”的落戶模式，是我國原有落戶計劃指令下的一種改進,，在制度設(shè)計上,，謹慎地給“積分落戶”安上一個能靈活調(diào)節(jié)“出水量”的“安全閥”，即當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)落戶計劃指標隨時調(diào)節(jié)入戶的“閥門”,。受地方利益導(dǎo)向的影響,，城市政府可通過“閥門”再次將學(xué)歷不占優(yōu)勢、技術(shù)一般的大多數(shù)農(nóng)民工排除在外,。如北京市提出積分不設(shè)上限,，積分再高如果在當(dāng)年公布的落戶指標范圍之外也不能落戶。即使實施“積分落戶”較早的東莞市,，2010-2014年,，五年時間通過積分落戶3.6萬人，年均落戶7200人,，僅占全部外來人口的0.1%,；而東莞大專以上學(xué)歷的外來人口就占10%左右，按照這樣的速度要完成大專以上學(xué)歷的外來人口落戶就需要幾十年,，農(nóng)民工更是難上加難,。

       三是辦理積分材料的“高成本”，讓農(nóng)民工“望而生畏”,。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，“積分落戶”申請材料達到幾十項，涉及的部門達十幾個。不少人反映,，即使申請人馬不停蹄地去辦理這些證明,，也需要一個人反復(fù)奔跑幾個月，而且各種證明材料難辦理,、政府部門辦事員“臉難看”時有發(fā)生,。此外，大部分城市的積分落戶證明材料,，要求專業(yè)技術(shù)資格證書等,，需要培訓(xùn)、考試才能拿到,，相應(yīng)的培訓(xùn)費,、考試報名費也不容忽視。

       （二）不少地方對“合法穩(wěn)定住所”的具體規(guī)定成為農(nóng)民工落戶難以逾越的“門檻”

       合法穩(wěn)定住所,、合法穩(wěn)定職業(yè)是戶口遷移的基本條件,，中央多次強調(diào)“合法穩(wěn)定住所”含租賃，不少地方對“合法穩(wěn)定住所”的具體規(guī)定卻使“合法穩(wěn)定住所”成為農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)難以逾越的一道門檻,。

       一是將“合法穩(wěn)定住所”規(guī)定為“自有住房”,。如江蘇省明確，合法穩(wěn)定住所指在城鎮(zhèn)購買,、自建,、繼承、受贈的產(chǎn)權(quán)房和政府提供的保障性住房,，并不包括租賃住房,。

       二是將“合法穩(wěn)定住所”規(guī)定為“能提供房產(chǎn)證明或需相關(guān)部門備案的房屋租賃合同,。這種規(guī)定在我國多個城市普遍存在,。很多農(nóng)民工雖然在就業(yè)地租房多年，但大多數(shù)業(yè)主為規(guī)避“租房稅費”而對合同備案采取“消極抵抗”政策,。此外,，不少農(nóng)民工居住在“城中村”的小產(chǎn)權(quán)房，租賃房主也沒有辦法出示房產(chǎn)證明,，更沒辦法備案,。還有部分農(nóng)民工，居住在廠里的集體宿舍更沒辦法出示相關(guān)證明材料,。甚至不少地方,，如中山、東莞以“合法穩(wěn)定住所”條件拓展為農(nóng)民工子女入學(xué)的基準條件,，使農(nóng)民工子女入學(xué)也面臨障礙,。

       三是如以租賃住房落戶還需要“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”。在我國大部分地區(qū)，即使是縣級城市,，如河南安國市,，也明確要求“合法穩(wěn)定住所”如果是租賃住房的，同時需要提供“房主合法固定住所證明及同意落戶證明”,，但現(xiàn)實中房主受多方面的自身利益考慮,，很難同意出具這樣的證明，更不愿意農(nóng)民工落戶在自己房屋名下,。

       （三）普遍存在的信息不對稱使不少農(nóng)民工對落戶“望而卻步”

       一是落戶政策不跟進,。即使2010年以來國務(wù)院對戶籍制度改革出臺了兩個文件，對落戶政策有了較大的放寬,，但搜索相關(guān)政府網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),，不少城市，甚至是一些中部地區(qū)的縣（市）,，實施的還是10多年前的落戶政策,。此外，到目前為止,，2014年7月《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》頒布以來,，僅有山東、河南等少數(shù)省份的地（市）一級出臺了相應(yīng)的實施方案或?qū)嵤┘殑t,，而大部分省份的地（市）一級還沒有出臺相關(guān)實施性文件,。

       二是落戶信息繁瑣且不對稱。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，落戶方式多樣,，落戶政策繁多，各地審批條件和程序各異,，信息不對稱現(xiàn)象突出,，很多符合申辦當(dāng)?shù)貞艨跅l件的農(nóng)民工對如何解決戶口這一民生問題大多陷入“不摸門”：不知道到哪個部門去申辦，也不知道自己是否符合條件,，需要經(jīng)歷什么樣的程序,，甚至不知道如何獲取這些信息。通過對部分城市的政府網(wǎng)站搜索發(fā)現(xiàn),，無論是政府網(wǎng)站,，還是公安部門網(wǎng)站，落戶信息少,、位置不醒目,，公安部門熱線電話渠道也很難打通。有些城市即使有落戶信息和程序,，也只是局限在本地人遷移或人才落戶等方面,，對農(nóng)民工落戶渠道信息很少,，甚至不涉及。

       一分部署,，九分落實,，打通農(nóng)民工落戶的“最后一公里”

       2013年習(xí)總書記在山東考察時，曾強調(diào)“一分部署,，九分落實”,。2016年1月22日召開的中央政法委會議也明確指出：大中城市要取消落戶“暗門檻”。為扎實推進新型城鎮(zhèn)化,，完成“1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶”目標,，需多措并舉、綜合施策,，攻克農(nóng)民工落戶的“最后一公里”,。

       （一）出臺“戶籍新政”的實施細則文件，規(guī)范各種落戶方式的實施范圍和落戶條件的具體內(nèi)涵

       目前,，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》出臺兩年多了,，但由于政策彈性較大，地方政策對相關(guān)規(guī)定有多種解讀,，影響了落戶效果,。一要根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》盡快明確各種落戶方式的實施范圍。我國各地采取的落戶方式有多種,，有人才落戶,、購房落戶、公務(wù)員落戶,、投靠落戶,、積分落戶等，需要進一步明確各種落戶方式的實施范圍,，對不合理的落戶方式進行清理,。二要對落戶條件盡快明確具體內(nèi)涵。如對“合法穩(wěn)定就業(yè)”“合法穩(wěn)定居所”“參與社會保險年限”“居住年限”等關(guān)鍵名詞的內(nèi)涵界定,、計算方法等要有明確規(guī)定,。

       （二）出臺“積分落戶”制度的指導(dǎo)性文件，清理和規(guī)范“積分落戶”制度

       “積分落戶”制度為特大城市的農(nóng)民工打開一道落戶的“口子”,，但為避免把“積分落戶”制度這一民心工程變成了民怨工程，建議國家盡快出臺“積分落戶”制度的指導(dǎo)性文件,，規(guī)范其實施范圍和實施條件,。一要根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要“大中城市不得采取購買房屋、投資納稅,、積分制等方式設(shè)置落戶限制”的要求,，加快清理不符合實施范圍城市的“積分落戶”制度,。二要進一步明確城區(qū)人口在300萬人以上的大城市、特大城市,、超大城市才能建立“積分落戶”的政策,，鑒于我國城市人口規(guī)模的統(tǒng)計口徑和數(shù)量有一定的爭議，建議明確我國實施“積分落戶”的城市名單,。三要規(guī)范積分落戶的指標管理和分值設(shè)置方法,，對落戶指標以相對值設(shè)定下限，并適當(dāng)降低不同學(xué)歷,、不同技能之間的積分差距,，鼓勵逐步放寬積分條件。

       （三）應(yīng)對“玻璃門,、彈簧門”現(xiàn)象,，構(gòu)建全國公開統(tǒng)一的戶籍遷移平臺

       各地戶籍政策內(nèi)涵、流程,、要求等差別較大,，滋生了落戶的“玻璃門、彈簧門”問題,。未來應(yīng)注重應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),，構(gòu)建全國公開統(tǒng)一的戶籍遷移平臺。該平臺的核心功能主要包括以下幾個方面,。一是各地戶籍遷移政策的“一站式”公開,。公布各地戶籍遷移方式以及落戶政策的標準化條目，形成若干政策套餐,，各地結(jié)合自身實際按規(guī)定選取套餐類型,，減少戶籍政策的碎片化。二是各地落戶的“一站式”申請和辦理,。有落戶需求的農(nóng)民工可以在該平臺上查閱所有地區(qū)的落戶流程及要求,，可以在線填寫表格、上傳證明等,，讓農(nóng)民工不用耽誤上班時間即可完成戶籍申請,、辦理。三是各地落戶進展的“一站式”監(jiān)督,。各地定期將辦理戶籍人數(shù),、申請－批準率、服務(wù)和便利內(nèi)容等在該平臺上進行公開,，接受社會監(jiān)督,，中央政府有關(guān)部門可依托該平臺對此進行檢查評估。

       （四）強化城市政府的主體責(zé)任,，建立對各地戶籍制度改革的督促檢查機制

       我國的戶籍制度改革是中央出大的政策方針,，具體的管理職能在地方,。在現(xiàn)有制度安排下，考慮到地方政府要為戶籍制度改革特別是農(nóng)民工落戶付出一些成本,，受地方政府較強的自利性影響,，地方政府會從減少成本的角度出發(fā)，盡可能對落戶政策落實不力,，從實踐中來看突出表現(xiàn)為以下三種現(xiàn)象,。一是“看”，地方不是積極落實貫徹落戶政策,，而是按兵不動,，等著其他省市先落實，看看其他省市是如何落實的,，或者等中央一再催促之后再落實,。如國務(wù)院頒布“戶籍新政”近兩年了，在?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）一級的實施意見也沒有完全出臺。二是“拖”,，戶籍政策出臺后,，有些地方拖著不辦、不落實,，如江西某縣還在實行2006年江西省出臺的戶口遷移政策,。三是“歪”，落實落戶政策時打折扣,，甚至曲解落戶政策,，如某些城市將落戶的“兩穩(wěn)定”基準條件延伸到居住證。鑒于此,，建議中央進一步強調(diào)推進有條件的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的國家意義和實現(xiàn)城市遠期發(fā)展的人口價值,，加快對各地落實“戶籍新政”情況開展監(jiān)督檢查，建立各地定期上報戶籍城鎮(zhèn)化率完成情況制度,，并建立責(zé)任機制,。（作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）