原標(biāo)題：PPP的本質(zhì),、適用性,、風(fēng)險(xiǎn)性與規(guī)范性
       PPP（政府與社會資本合作）在全世界并沒有一個統(tǒng)一,、權(quán)威定義，各國均是結(jié)合自身實(shí)際開展PPP立法和實(shí)踐，并不存在靜態(tài)的最佳實(shí)踐。PPP在我國并非一個新生事物,，但2013年國家倡導(dǎo)的PPP模式是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的體制機(jī)制的創(chuàng)新和升級。但不可忽視的是,，PPP在推進(jìn)過程中普遍存在落地難,、不規(guī)范等問題，也存在一些認(rèn)識上的誤區(qū),。

       PPP的本質(zhì)和落腳點(diǎn)

       很長一段時期內(nèi),，財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，政府面臨財(cái)政收入急劇下降和資金缺口擴(kuò)大局面,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為西歐的38%、北美的23%,，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國家低20%,，其中蘊(yùn)藏著較大的供給空間，未來十年城鎮(zhèn)化預(yù)計(jì)帶動40萬—50萬億元投資,。當(dāng)前，財(cái)政收入增速呈現(xiàn)累退性,，中低速增長成為常態(tài),。在支出剛性強(qiáng)、融資平臺收緊,、土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的背景下,，靠財(cái)政單方投入顯然力不從心,。但推廣PPP不能局限在緩解支出壓力、化解債務(wù)上,，否則就會出現(xiàn)“走偏”“變異”等各種不規(guī)范問題,。

       PPP不僅限于一種融資方式，其本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式,，旨在公共服務(wù)的提質(zhì)增效,、社會公眾的福利增進(jìn)。盡管PPP可有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，但其使用的依然是政府的公共資源,，落腳點(diǎn)仍是公共服務(wù)。與公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)三種模式（政府供給,、市場或企業(yè)供給,、第三部門供給）相比，PPP模式是公共部門與私人部門以伙伴關(guān)系進(jìn)行充分協(xié)作,、共享共建的新方式,。PPP模式整合公私優(yōu)勢，通過風(fēng)險(xiǎn)分配,、績效付費(fèi),，實(shí)現(xiàn)更低成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。政府作為監(jiān)督者和合作者,，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵相容”原則,，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。與此同時,，充分利用社會上充裕的資金,，也拓展了社會資本的發(fā)展空間，有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力,。

       PPP立足于社會公共服務(wù)的公平與效率,，落腳于公眾的福利改善。目前,，社會公眾在項(xiàng)目決策,、投資、管理,、監(jiān)督等方面普遍參與不足,，缺乏公共偏好、效用等顯示機(jī)制,。故應(yīng)關(guān)注4個P（Public, Private, People, Partnership）,，注重發(fā)揮社會公眾作用，避免出現(xiàn)政策（Policy）偏差,、社會問題（Problem）,。PPP應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性（Economy）,、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原則,。綜上,，PPP作為公共服務(wù)的新型供給方式，成為政府與市場合作的橋梁,，有助于提高公共服務(wù)競爭性,、多樣性、效率性,，更好地滿足公眾需求,。

       PPP的適用性與問題

       目前，不應(yīng)過度夸大PPP地位和作用,。很多人認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”,，還能提高效率，但并不必然,。上世紀(jì)90 年代,，許多西方國家引入PPP 主要是為了突破當(dāng)期預(yù)算約束，但導(dǎo)致后期支出壓力過大,，甚至助推了債務(wù)危機(jī),。即使是在積極開展PPP的西方國家，總體投資額也不超過公共支出的15%,，并且注重PPP模式的適用性,。目前，我國給社會資本的收益率遠(yuǎn)高于銀行貸款利率,、地方債利率,，也高于投融資平臺代建的回報(bào)率。故此,，采用PPP的關(guān)鍵在于降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),、提升質(zhì)量及效率，總體看PPP模式仍是公共支出的重要補(bǔ)充而非替代,。

       并非所有基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)都適用PPP模式。應(yīng)防止將房地產(chǎn)等項(xiàng)目包裝為PPP,。同時,，應(yīng)嚴(yán)禁將政績類工程項(xiàng)目做成PPP，以避免擠占了當(dāng)前基本,、重點(diǎn)的民生支出,。

       采用PPP的理由并非預(yù)算約束和債務(wù)壓力，真正的緣由應(yīng)是物有所值、最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),。PPP典型特征在于全生命周期管理、物有所值,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),、激勵相容。其中,，物有所值是判定項(xiàng)目適用PPP模式的關(guān)鍵,，重點(diǎn)考慮風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營效率,，能否降低項(xiàng)目全生命周期成本,。我國現(xiàn)階段為了更好實(shí)現(xiàn)物有所值，PPP著力強(qiáng)調(diào)社會資本參與全生命周期運(yùn)營管理,、進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),，基于績效評價(jià)付費(fèi)。

       但不可忽視的是,，普遍存在物有所值評價(jià)流于形式,、缺乏科學(xué)定量等問題，同時,，包裝PPP,、假PPP現(xiàn)象泛濫。在嚴(yán)禁BT模式（建設(shè)-移交）,、剝離融資平臺的政府舉債功能的政策約束下,，很多地方通過金融、合約設(shè)計(jì)等手段進(jìn)行“保底承諾,、回購安排,、明股實(shí)債”，以PPP之名行BT之實(shí),。在急功近利,、機(jī)會主義思維下，導(dǎo)致或“粉飾”性降債務(wù)及“債務(wù)出表”,，或異化為投資拉動,、解決融資的工具。各種“重簽約,、輕履行”“重前期,、輕監(jiān)管”等現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生，應(yīng)需要高度防范機(jī)會主義,、積極應(yīng)對蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn),。

       PPP的風(fēng)險(xiǎn)性與治理

       目前，PPP項(xiàng)目國企參與度高、民企觀望多,，社會資本普遍對PPP心存疑慮,。社會資本顧慮的風(fēng)險(xiǎn)主要是政府信用、未來支付能力,，缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)防范“抓手”,。在長達(dá)10—30年的合同期內(nèi)，面對政府非理性干預(yù),、不作為,、換屆等造成的不誠信等行為，社會資本往往處于弱勢地位,，法律救濟(jì)途徑也不順暢,。尤其是經(jīng)濟(jì)下行情況下，社會資本更擔(dān)心地方財(cái)政捉襟見肘之時的誠信或支付能力,。
       對政府而言,，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風(fēng)險(xiǎn),。政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人,，也是剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。PPP項(xiàng)目合同存在各種或有,、隱性責(zé)任或債務(wù),，還存在各種推定的、道義上的責(zé)任,。一旦風(fēng)險(xiǎn)顯性化,，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任、直接債務(wù),。很多情況下,，政府各種非理性擔(dān)保或承諾,、過高補(bǔ)貼或定價(jià),，或者缺乏有效的監(jiān)管，必然引發(fā)中長期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或社會風(fēng)險(xiǎn),。
       應(yīng)謹(jǐn)防PPP潛在風(fēng)險(xiǎn),，否則數(shù)年后可能造成嚴(yán)重的債務(wù)問題、較大范圍違約,、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題,。PPP項(xiàng)目成功率與地方政府治理能力緊密相關(guān)，其重點(diǎn)是設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu),、吸引高水平的投資方,、形成緊密的合作關(guān)系。政府應(yīng)樹立契約精神、市場觀念,，更注重公平參與,、平等協(xié)商、績效評估和結(jié)果導(dǎo)向,。同時,，積極審慎識別和動態(tài)公平分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，各風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由具有最佳管控能力和管控成本最低的參與方承擔(dān),，并建立重新談判觸發(fā)機(jī)制和公平有效原則。

       PPP順利推進(jìn)應(yīng)消除社會資本疑慮,、財(cái)政機(jī)會主義,，須強(qiáng)化治理機(jī)制、能力提升,。PPP關(guān)鍵是通過恰當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制,，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP 效率,，從而使政府能夠通過分享效率“紅利”實(shí)現(xiàn)降低長期債務(wù)目標(biāo),。地方政府不應(yīng)急功近利，而應(yīng)充分考慮PPP適用性,、物有所值及風(fēng)險(xiǎn)性,，規(guī)范有序推進(jìn)PPP。

       PPP的規(guī)范有序推進(jìn)

       PPP是一把“雙刃劍”,，對地方治理能力與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出了巨大挑戰(zhàn),。PPP發(fā)展需要牢固的政策基礎(chǔ)、長期的政治承諾以及穩(wěn)定,、可預(yù)期的法律和監(jiān)管框架,。當(dāng)前應(yīng)抓住改革時間窗口推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，及PPP相關(guān)配套改革,。重點(diǎn)是體制層面重塑中央地方財(cái)政關(guān)系,、政府與市場關(guān)系，完善政績考核,、績效管理和問責(zé)制度,。繼續(xù)擴(kuò)大地方債規(guī)模，適度加大政策性金融力度,，同時,，積極穩(wěn)妥推廣PPP。當(dāng)前推廣PPP需要做好頂層設(shè)計(jì),、制度完善,，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、有效的激勵相容機(jī)制。

       中央層面應(yīng)加快建立統(tǒng)一的PPP立法,、管理機(jī)構(gòu),，健全制度體系，強(qiáng)化全過程監(jiān)管,。政府特許經(jīng)營與PPP并不是同一概念,，二者有較大交叉，但PPP的范疇更廣,。按照“法律規(guī)范,、政策保障、操作指引”三位一體思路推進(jìn)制度構(gòu)建,，盡快推進(jìn)PPP立法,，項(xiàng)目土地、預(yù)算管理,、稅收優(yōu)惠,、資產(chǎn)管理等政策亟需進(jìn)一步細(xì)化完善，操作指南,、行業(yè)合同等需進(jìn)一步細(xì)化,。有扶有控、分層分類推進(jìn)PPP,，適當(dāng)規(guī)范,、彈性約定運(yùn)作方式和交易結(jié)構(gòu)。所有PPP項(xiàng)目統(tǒng)一納入信息平臺,，進(jìn)行全過程監(jiān)管,，及時指導(dǎo)、糾偏,。

       同時,，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變意識、提升能力,，并建立政府違約救濟(jì)機(jī)制,。強(qiáng)化政府法治與契約意識，加強(qiáng)實(shí)操的培訓(xùn),、指導(dǎo),。政府應(yīng)建立公眾參與決策和監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格把控“利益分配,、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),、政府監(jiān)督”三個環(huán)節(jié)，依法合規(guī),、重諾履約,。對于政府違約可考慮法律救濟(jì),，尤其是建立上級政府干預(yù)、救濟(jì)機(jī)制或擔(dān)保,、保險(xiǎn)制度,。

       此外，加大財(cái)稅政策優(yōu)惠和金融支持力度,，在資金渠道,、增信、證券化,、金融創(chuàng)新上給予支持,。鼓勵發(fā)展綜合性PPP等新業(yè)態(tài)，扶持各類運(yùn)營商,，助力“走出去”,。

       （作者單位：中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）